Von der Östlichen Partnerschaft zur östlichen Spaltung

Die Östliche Partnerschaft (Eastern Partnership, EaP) wurde vor zehn Jahren auf dem Treffen des Europäischen Rats am 7. Mai 2009 in Prag beschlossen – als Aufwertung der Östlichen Dimension im Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik (European Neighbourhood Policy, ENP). Das Programm beruhte ursprünglich auf einer Initiative der Regierungen Polens und Schwedens. Der Zusammenhang zwischen dieser neuen Linie in den Außenbeziehungen der Europäischen Union (EU) und dem Krieg zwischen Georgien und Russland im August 2008 war unverkennbar; sie war von vielen Staaten als Antwort auf die gewalt- und risikobereite, aggressive Außenpolitik Russlands in seiner unmittelbaren Nachbarschaft gesehen worden.[1] Russlands westlichen und südlichen Nachbarstaaten sollte durch eine engere Anbindung an die EU eine Option geboten werden, von Russland politisch und wirtschaftlich unabhängiger zu werden. Gleichzeitig strebte die EU nach einem „Ring von Freunden“[2] an der Ostgrenze der Union. Das ist nichts Anderes als eine Einflusssphäre der EU, wenn auch eine, die aus der Macht der Attraktivität (“power of attraction“) der EU gebildet werden sollte und konnte.

Das Angebot einer engen Partnerschaft mit der Union richtete sich an die sechs Staaten Belarus, Ukraine und die Republik Moldau als westliche Nachbarn Russlands, sowie an Armenien, Georgien und Aserbaidschan an der russischen Südgrenze. Russland wurde die Möglichkeit, an der Östlichen Partnerschaft teilzunehmen, nicht eingeräumt. Was immer es dafür an Gründen gab (offiziell wurde die Weigerung Russlands von 2003, an der ENP teilzunehmen, als Grund angeführt) – es schürte das Misstrauen in Russland gegenüber der EaP.[3]  (…) “without Russia” will always be interpreted by Moscow as “against Russia”.[4] Der russländische Außenminister Sergej Lavrov warf der EU schon im März 2009 – also noch vor dem offiziellen Start der EaP – vor, mit dieser Initiative ihre Einflusssphäre ausdehnen zu wollen: “We are accused of having spheres of influence. But what is the Eastern Partnership, if not an attempt to extend the EU’s sphere of influence (…).”[5] Es stimmt also nicht, wenn Mitglieder des European Union External Action Service (EEAS) in persönlichen Gesprächen erklären, Russland hätte sich spät, nämlich erst 2013, gegen die Assoziierungspolitik gewandt.

Assoziationsabkommen und DCFTA

Angeboten wurde den sechs westlichen und südlichen Anrainerstaaten Russlands eine Assoziation an die EU, aber keine Beitrittsperspektive. In Assoziationsabkommen werden die Länder politisch und wirtschaftlich an die EU gebunden. Im politischen Teil der Abkommen dominieren Verpflichtungen zu demokratischen und rechtsstaatlichen Reformen.  Wirtschaftlich wird den Assoziationsländern eine Deep and Comprehensive Free Trade Area (DCFTA) angeboten – ein umfassendes und weitreichendes Freihandelsregime, wobei die Staaten dafür EU-Regulative und -Standards übernehmen müssen. Zudem werden den Staaten Visaerleichterungen bis zur völligen Visaliberalisierung in Aussicht gestellt. Institutionell verankert ist dieser Assoziationsprozess bei der GD NEAR (Generaldirektion für Europäische Nachbarschaftspolitik und Erweiterungen) der Europäischen Kommission. Neben dem multilateralen Rahmen der Östlichen Partnerschaft werden auf bilaterale Ebene mit den Partnerstaaten jährliche, spezifische Aktionspläne zur operativen Umsetzung des Annäherungsprozesses vereinbart.

Aufgrund der autoritären innerstaatlichen Verhältnisse war Belarus nicht in einen Verhandlungsprozess mit der EU eingebunden. Belarus hatte sich im November 2011 explizit gegen eine Teilnahme an der EaP ausgesprochen. Aserbaidschan zeigte sich desinteressiert. So blieben nur die Ukraine, die Republik Moldau, Georgien und Armenien aktiv in den Assoziierungsprozess eingebunden.

Integrationsrivalität mit Russland

Die Assoziationsstrategie der EU löste aber eine Integrationsrivalität mit Russland aus. Russland sah im “ring of friends“ einen “ring of fire“ geopolitischer Rivalität. Für Russland wurden die Länder der Östlichen Partnerschaft vor die Wahl gestellt, sich entweder mit Russland oder mit der EU zu verbinden. Auf der Basis der 2010 in Kraft getretenen Zollunion zwischen Russland, Belarus und Kasachstan, wurde 2012 die Eurasische Wirtschaftsgemeinschaft begründet, die 2015 in eine Eurasische Union überführt werden sollte. Für Russland war die Ukraine aus politischen, wirtschaftlichen, historischen und anderen Gründen nicht nur ein essentieller, sondern ein geradezu unverzichtbarer Bestandteil dieser eurasischen Integrationszone. In der ost- und der südöstlichen Ukraine wie auf der Krim wurde die Eingliederung in den eurasischen Integrationsprozess befürwortet, in der westlichen und der Zentralukraine hingegen abgelehnt. Russland kritisierte bezüglich der Assoziierung der Ukraine an die EU auch die Unvereinbarkeit des Freihandelsregimes der Ukraine mit der EU und Russland. Irritiert war man in Moskau auch über die im Assoziationsabkommen vorgesehene Konvergenz der Ukraine (und der anderen Unterzeichnerstaaten der Assoziationsabkommen) mit der Außen- und Sicherheitspolitik der EU, einschließlich der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Diese „Versicherheitlichung“ (“securitization“) der EaP wurde von Russland als zunehmende Gefahr für seine vitalen Interessen begriffen. Darin wurde und wird von Russland die Vorstufe zur Mitgliedschaft in der NATO gesehen. Für die dadurch mitbegründete Ukrainekrise waren folglich die EU und Russland beide verantwortlich. Beide versuchten, die Ukraine vor eine binäre Wahl zu stellen – mit Anreizen (EU, Russland) und mit Druck (Russland). Bei dieser Integrationsrivalität hat Russland nach dem Regierungswechsel in der Ukraine im Februar 2014 verloren und reagierte daraufhin mit einer militärischen Eskalation der Krise (Krim, Ostukraine) für die Russland alleine verantwortlich ist. Es wäre eines eigenen Artikels wert zu untersuchen, warum es nicht gelungen ist, die binäre Integrationsrivalität zwischen Russland und der EU gerade im Hinblick auf die Ukraine zu vermeiden. Ein Assoziationsabkommen unterzeichnet wurde dann lediglich mit der Ukraine, der Republik Moldau und Georgien. Das ausverhandelte Abkommen mit Armenien wurde von der armenischen Regierung nicht unterzeichnet, weil Russland Armenien wirtschaftlich und sicherheitspolitisch unter Druck setzte, auf die Assoziierung zu verzichten und sich der 2015 gegründeten Eurasischen Wirtschaftsunion (EAWU) anzuschließen. Allerdings sollte die EU mit Armenien später zu einer Sonderbeziehung gelangen (siehe unten). Georgien und die Republik Moldau unterzeichneten die Assoziationsabkommen am 30.11.2013 in Vilnius, die Ukraine schließlich den politischen Teil des Abkommens am 21. März 2014, den wirtschaftlichen Teil am 27. Juni 2014. Die DCFTA haben zu einer deutlichen Reorientierung des Außenhandels der Partnerländer hin zur EU geführt. In Kraft getreten sind die Abkommen für die Republik Moldau und Georgien im Jahr 2016, für die Ukraine im Jahr 2017. Mit Georgien, Ukraine und der Republik Moldau wurden schließlich auch Visaliberalisierungsabkommen unterzeichnet – in Kraft für die Republik Moldau seit 2016, für die Ukraine und Georgien seit 2017.

Vertiefung der EaP

Die EU hat nach der militärischen Eskalation der Ukrainekrise ihre Östliche Partnerschaft deutlich vertieft und klar gegen russische Aspirationen verteidigt. In den “Five Guiding Principles” der EU in den Beziehungen mit Russland von 2016 wurde im Rahmen einer “selective engagement policy“ die Stärkung der Beziehungen zu den EaP-Ländern als wichtiges Kriterium in den Beziehungen zu Russland genannt.[6] In der Global Strategy for the EU’s Foreign and Security Policy wurde die Stärkung der Resilienz der östlichen Nachbarstaaten und die Freiheit dieser Staaten betont, eigenständig ihre Haltung zur EU zu definieren.[7] Im Dezember 2017 unterzeichneten die EU und Armenien ein seit 2015 verhandeltes Abkommen über “Comprehensive and Enhanced Partnership“. Die Mitgliedschaft Armeniens in der Eurasischen Wirtschaftsunion bleibt davon unberührt, weil sich das Abkommen nicht mit Handelsfragen beschäftigt, sondern mit Fragen der illegalen Migration, dem Energiemarkt, dem Bildungssektor und der Reform des öffentlichen Sektors. Darüber hinaus mahnt das Abkommen demokratische und rechtsstaatliche Reformen ein. 2017 wurde – nachdem 2016 die meisten EU-Sanktionen gegen Belarus aufgehoben worden waren – der belarussische Präsident Alexander Lukašenko zum Gipfeltreffen der Östlichen Partnerschaft eingeladen; er nahm die Einladung aber nicht wahr. Belarus ist in seinen strukturellen Abhängigkeiten von Russland gefangen; es ließe sich aber auch nicht in eine gegen Russland gerichtete Interpretation der EaP einbinden. Trotzdem wird an dem Interesse der EU an Belarus deutlich, dass die EU die EaP unvermindert weiterverfolgt.

Der Präsident des Europäischen Rates Donald Tusk versuchte auf dem besagten Treffen zumindest rhetorisch die anhaltende Integrationsrivalität mit Russland zu entschärfen, als er bemerkte, die Östliche Partnerschaft sei “not directed against Russia, it’s not a geopolitical beauty contest between Russia and the EU”.[8] Für Russland ist die Östliche Partnerschaft aber weiterhin eine Beschneidung seiner Einflusssphäre, die es in seinem Großmachtverständnis für sich beansprucht. Im Unterschied zur EU-Einflusssphäre, die auf der Basis der Attraktivität und Anziehungskraft (“power of attraction“) der EU zustande kommt, ist die russische Einflusssphäre vorrangig nur durch die Kraft des Zwangs (“power of coercion“) aufrecht zu erhalten.

Die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP), die in die Östliche Partnerschaft eingebettet ist, wurde im November 2015 revidiert, um größere Flexibilität gegenüber den einzelnen Partnerländern zuzulassen, ihre unterschiedlichen Aspirationen und ihre Diversität anzuerkennen und die gegenseitige Zusammenarbeit daran anzupassen. Im Mai 2017 wurde dazu ein gemeinsamer Bericht der Europäischen Kommission und der Hohen Beauftragten  für Außen- und Sicherheitspolitik Federica Mogherini vorgelegt. Für jedes ENP-Land wurden dazu Partnership Priorities verhandelt und definiert. Auf dieser Grundlage wurde der bisher letzte Eastern Partnership Summit (24. November 2017 in Brüssel) durchgeführt.[9] Es war bezeichnend, dass auf dem Treffen davon die Rede war, „spürbare Ergebnisse“ zu liefern, waren doch die hohen Erwartungen der Partnerländer, nicht zuletzt durch deren eigenes Verschulden, deutlich enttäuscht worden.

Mangelhafte Ergebnisse der Assoziationsabkommen

Insbesondere in der Republik Moldau sind im Bereich demokratischer und rechtsstaatlicher Reformen sowie der Zurückdrängung oligarchischer Kontrolle der Regierungspolitik nennenswerte und belastbare Änderungen ausgeblieben. Nicht einmal die Parlamentswahlen konnten als frei und fair bewertet werden. Ähnliche Reformblockaden sind auch in der Ukraine zu beobachten. Der Zugriff oligarchischer Zirkel auf den Staat und die anhaltende Korruption sind wesentliche Mängel im Assoziierungsprozess. Das hat nicht zuletzt damit zu tun, dass die EU keine nennenswerten Strafinstrumente oder Anreizstrukturen (mehr) zur Verfügung hat. Der DCFTA und die Visaliberalisierungen hätten konditionalisiert werden sollen, d.h. an konkrete Fortschritte im demokratischen und rechtsstaatlichen Bereich gekoppelt, stufenweise eingeführt werden sollen. Das ist aber leider nicht geschehen.

Die EU hat die Möglichkeit der Bilateralisierung, die in der EaP angelegt ist, auch dazu genutzt, die Beziehungen zur Ukraine besonders zu intensivieren. Das drückt sich auch in den seit 2014 jährlichen EU-Ukraine Gipfeltreffen aus. Russland fühlt sich dadurch in seinem ursprünglichen Argwohn gegen die Östliche Partnerschaft bestätigt.

Weg von der Frontalkollision mit Russland

Die EaP – abseits ihrer inhärenten Schwächen, die hier nur angedeutet wurden – führte in ihrer anfänglichen und derzeitigen Konzeption und im Wege der russischen Perzeption der EaP zu einer Frontalkollision zwischen Brüssel und Moskau. Um dies zu überwinden, müssten die institutionellen Kontakte zwischen den beiden Integrationsräumen – den im Rahmen der EaP assoziierten Partnerländern und der seit Jänner 2015 geschaffenen Eurasischen Wirtschaftsunion – aufgenommen und vertieft werden. Abseits von technischen Gesprächen ist das bisher nicht passiert. Innerhalb der EU – bei manchen Mitgliedsstaaten (Polen, Estland, Litauen, Lettland, Vereinigtes Königreich) und in der Europäischen Kommission – gibt es große Widerstände gegen eine solche Interaktion der Integrationsräume, weil die Eurasische Wirtschaftsunion dadurch aufgewertet würde.

Nicht nur könnten im Rahmen dieser Kontakte über technische Fragen hinaus, Möglichkeiten der Zusammenarbeit ausgelotet werden, die das „entweder-oder“ der Integrationsrivalität zwischen EaP und EAWU aufweichen oder gar aufheben ließen. Darüber hinaus könnte auch das Statusbewusstsein und das Verlangen nach Status als Großmacht auf russischer Seite ohne relevante Kosten auf Seiten der EU bedient werden.

EaP-Müdigkeit?

Der Beobachter von außen kann sich des Eindrucks nicht erwehren, dass die Östliche Partnerschaft an Bedeutung in der EU verloren hat; der anfängliche Enthusiasmus einer bisweilen enttäuschten Läuterung des Blicks auf die realen Gegebenheiten gewichen ist. Diese relative Müdigkeit gegenüber der Östlichen Partnerschaft bei einigen Mitgliedern der EU, wird durch die hartnäckige (und unrealistische) Insistenz der Ukraine und Georgiens befördert, die die Assoziierung weiterhin (und immer mehr) als Vorstufe zu einer, sobald als möglich zu erreichenden, Vollmitgliedschaft in der EU sehen. Die Ukraine hat die Mitgliedschaft in der EU und NATO sogar als Staatsziele in die Verfassung aufgenommen. Das ist für beide Seiten der EaP ein unerwünschter Zustand: Weder ist die EU in der Lage, die Ukraine als Vollmitglied aufzunehmen oder bereit, damit das Verhältnis mit Russland weiter zu belasten; noch ist das Wecken unrealistischer Erwartungen in den Bevölkerungen der assoziierten Staaten hilfreich. Die Assoziierung darf explizit nicht als Wartezimmer für eine zukünftige Mitgliedschaft in der EU angesehen werden.

Manche Beobachter sehen in der Gewährung einer Beitrittsperspektive aber einen gewichtigen Anreiz für die Partnerstaaten, die demokratischen und rechtsstaatlichen Reformen voranzutreiben. Es stimmt zwar, dass die EU durch die vorschnelle Gewährung von Assoziationsabkommen wirkliche Hebel zur Beeinflussung der innerstaatlichen Reformen der EaP-Länder aus der Hand gegeben hat. Diesen Hebel durch eine Beitrittsperspektive aber wieder zu erlangen, wäre mit fatalen Kosten verbunden. Wenn die EaP-Länder die EU fragen, was denn die Belohnung für die abverlangten Reformen sein werde, gilt es zu antworten: Die Belohnung habt ihr schon vorab bekommen; ihr teilt angeblich die europäischen Werte, also reformiert eure innerstaatlichen Strukturen entlang dieser Werte. Eure wirtschaftliche Modernisierung sei euer eigenes Staatsziel, wenn ihr wirklich zur europäischen Familie gehören wollt.

Fazit

Die EaP hat der EU tatsächlich eine Einflusssphäre aus Staaten geschaffen, die sich eng, in ihren Aspirationen zuweilen zu eng, an die EU anlehnen wollen. Die EU wurde zum Rollenmodell der Partnerstaaten. Der Preis dafür war die Konfrontation mit Russland, die ungebrochen ist. Für Russland ist die EU kein Rollenmodell mehr. Für Russland ist die eurasische und asiatische Orientierung nun zu einem Leitgedanken seiner Außenpolitik geworden. Sollte die EaP jemals als Brücke zwischen der EU und Russland gedacht gewesen sein, dann ist nüchtern festzustellen, dass sie zu einem tiefen Graben zwischen beiden geworden ist; eine neue Form der Spaltung Europas.

Handlungsempfehlungen

  1. Um die Folgen der Integrationsrivalität zwischen der EU und Russland abzumildern, wäre die Anerkennung des russischen Integrationskurses durch die EU eine mögliche Variante. Das wäre vor allem die Aufnahme eines strukturierten Dialoges zwischen der EU und der Eurasischen Wirtschaftsunion, über die bisherigen technischen Gespräche hinaus.
  2. Die Östliche Partnerschaft muss Mechanismen zur Steuerung und Lenkung der demokratischen und rechtsstaatlichen Reformen in den Partnerländern schaffen. Dazu gehören klare Anreiz-, aber auch Sanktionsinstrumente.
  3. Die EU sollte gegenüber Belarus keine proaktiven Bemühungen für Verhandlungen über ein Assoziationsabkommen nach dem Modell Ukraine, Republik Moldau und Georgien setzen. Ein Abkommen entlang der Inhalte des Comprehensive and Enhanced Partnership Agreement (CEPA) mit Armenien sollte genügen und nur auf aktives Bestreben der Regierung von Belarus hin verhandelt werden.

Fußnoten

[1]     Die polnisch-schwedische Initiative selbst war schon vor dem Georgien-Krieg lanciert worden; das daraus aber ein Programm der EU wurde, hängt mit diesem Krieg ursächlich zusammen.

[2]     Der damalige Präsident der Europäischen Kommission Prodi hatte 2002 die Wendung vom “ring of friends“ verwendet; dieser sollte auch Russland beinhalten. Das Konzept von einem “Wider Europe“ unter Einschluss Russlands war 2003 in der European Security Strategy der EU bestätigt worden. Russland selbst aber wollte nicht bloß in ein multilaterales Format eingebunden sein, sondern forderte eine Beziehungsgrundlage zwischen der EU und Russland auf der Basis der Gleichheit und Gleichberechtigung, d.h. einen besonderen Status im Vergleich zu den osteuropäischen Staaten. Dieser wurde Russland in der EU-Russia Strategic Partnership im Jahr 2003 eingeräumt.

[3]     Arbatova, Nadia Alexandrova. A Russian View on the Eastern Partnership. 23. März 2016 (https://www.clingendael.org/publication/russian-view-eastern-partnership, zuletzt abgerufen am 11.02.2017).

[4]     Ibidem.

[5]     Pop, Valentina. EU expanding its ‚sphere of influence,’ Russia Says, In: euobserver, 21.03.2009 (https://euobserver.com/foreign/27827, Zuletzt abgerufen am 18.03.2019).

[6]     Remarks by High Representative/Vice-President Federica Mogherini at the press conference following the Foreign Affairs Council. 14. März 2016 (https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/5490/remarks-by-high-representativevice-president-federica-mogherini-at-the-press-conference-following-the-foreign-affairs-council_en, zuletzt abgerufen am 13.04.2019).

[7]     European External Action Service. Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the EU’s Foreign and Security Policy. Brüssel 2016.

[8]     Rettmann, Andrew; Maurice, Eric. Tusk: Poland risks harming EU appeal. In: euobserver, 24.11.2017 (online unter: https://euobserver.com/foreign/140026, Zugriff am 08.04.2019).

[9]     Die EaP-Treffen finden alle zwei Jahre statt.

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